En el seno de la UE, desde hace una década, además de los refugiados según la Convención de Ginebra de 1951 (personas con temores fundados de persecución por razones de raza, religión, nacionalidad, de pertenencia a un grupo social determinado o por su opinión política) tienen también derecho a protección internacional quienes se encuentran en riesgo de sufrir en su país de origen (o de residencia habitual si fueran apátridas) las siguientes violaciones de sus derechos humanos: la condena a la pena de muerte (o su ejecución); la tortura o el sometimiento a tratos crueles, inhumanos o degradantes; las amenazas graves contra su vida o integridad por la violencia indiscriminada existente. A la protección recibida en la UE por las personas en los tres supuestos antedichos se le denomina protección internacional subsidiaria. Junto a este indudable logro (reconocer la protección internacional no solo de los refugiados ginebrinos sino también de las personas en necesidad de protección subsidiaria), la UE ha creado un Sistema Europeo Común de Asilo (SECA) obedeciendo al mandato de los tratados constitutivos y, más en concreto, al artículo 78 del TFUE (Tratado sobre el Funcionamiento de la UE). Dicho SECA consiste en un conjunto de normas elaboradas en la UE a lo largo de los últimos 15 años cuyo contenido principal son normas sobre condiciones mínimas comunes en la UE para la acogida a todo solicitante de protección internacional (Directiva sobre condiciones de acogida); normas comunes sobre los procedimientos a aplicar en el examen de toda solicitud (así como las respectivas garantías y recursos; Directiva sobre procedimientos de asilo) y normas de armonización del contenido de los dos estatutos de protección internacional existentes en la UE (el estatuto de refugiado y el estatuto de protección subsidiaria; Directiva sobre requisitos de reconocimiento). Las tres directivas se aplican junto al denominado Sistema de Dublín (que establece los criterios a aplicar para el reparto intraeuropeo de la responsabilidad para estudiar las solicitudes de protección internacional).
Evidentemente, el primer derecho recogido por el SECA y aplicable a refugiados, personas con protección subsidiaria y a todo solicitante de protección, mientras su caso no esté estudiado y rechazado, consiste en no ser devuelto al país de persecución o riesgo. La regla de no-devolución (más habitualmente denominada non-refoulement) en la UE incluye el no rechazo en frontera cuando se proviene del país de persecución o de un tercer país de tránsito que no asegure el respeto a los derechos humanos de la persona desprotegida y perseguida.
Por lo antedicho, cuando comienza la denominada Crisis migratoria de 2015, en la UE teóricamente ya existía un Sistema Común de reparto de las solicitudes de protección o asilo entre los Estados miembros; de acogida de todos los solicitantes en condiciones dignas y responsables; de procedimientos armonizados en toda la EU a aplicar al estudio de dichas solicitudes y de definiciones y de criterios comunes para reconocer los estatutos de refugio o de protección subsidiaria, así como también una normativa común sobre el contenido mínimo de dichos estatutos. Además se había creado, ya en 2011, una Agencia Europea de Apoyo al Asilo (EASO, por sus siglas en inglés). Teniendo toda esa organización y arsenal de normas exclusivamente dedicadas a aplicar correctamente el Derecho de Asilo en la Unión Europea, un derecho individual consagrado en el Artículo 18 de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE: ¿Cómo es posible que el caos, el desorden, las sinrazón y la desvergüenza presida durante meses y meses, en la práctica, el Sistema Europeo Común de Asilo?
La agencia Eurostat nos ha arrojado cifras muy claras sobre el esfuerzo realizado por dicha región durante 2015 (la situación no ha mejorado notablemente durante 2016, aunque no tendremos cifras consolidadas hasta que se cierre el año). Así, en 2015, se registran en torno a 1,25 millones de solicitudes de protección internacional entre todos sus Estados miembros y éstos conceden protección internacional (estatuto de refugiado o protección subsidiaria) a un total de 333.350 personas, lo que supone, ciertamente, un porcentaje de un 72% más que en 20141. Uno de los aspectos más llamativos es la respuesta desigual de los estados miembros: mientras que entre Suecia y Alemania concentran el 55% de las concesiones de protección internacional; España, el quinto país por tamaño de la UE, solo ha efectuado el 0,3% del total de los reconocimientos (tan solo ha reconocido 1. 030 estatutos de protección internacional)2 siendo uno de los pocos Estados miembros de la UE que ha efectuado menos reconocimientos en 2015 que en el año 2014.
Independientemente de ello, hay que mencionar también el escaso número de personas solicitantes de protección que han sido reubicadas por los Estados miembros de la UE desde Grecia e Italia (para asumir una cuota de responsabilidad adicional aliviando el desbordamiento sufrido por dichos dos estados miembros) durante la denominada Crisis de 2015. La Organización internacional de las Migraciones (OIM) informa que, en septiembre de 2016, cumplido el primer año tras el compromiso de los Estados miembros de la UE de reubicar en dos años a 160.000 personas, sólo han sido reubicadas 4.954 personas desde Grecia e Italia a distintos Estados miembros de la UE3.
Se ha repetido estos meses atrás que el SECA estaba pensado para tiempos tranquilos y no para situaciones críticas como la que se producen en las fronteras de la UE estos últimos años. Sin embargo, los hechos nos demuestran que el Sistema de Dublín nunca funcionó bien y desde su inicio sobrecargó en exceso a los Estados miembros que suponían primer país de entrada en la UE para los solicitantes.
La situación de Grecia, con la denominada Crisis de 2015, no hizo sino empeorar hasta constituir un supuesto de estado de necesidad. Sin embargo, las fórmulas para llevar a cabo un reparto responsable y solidario de las personas hacinadas en suelo griego y también italiano, es decir, las dos decisiones de reubicación (de 160.000 personas desde Gracia e Italia) adoptadas por la UE durante 2015, apenas se aplicaron. Y estos estados, verdaderamente sobrepasados por la situación, comenzaron a permitir el paso (sin registro ni identificación, las más de las veces) por sus fronteras y a través de los estados de los Balcanes occidentales, de cientos de miles de personas que anhelaban llegar a Alemania y Suecia. Es evidente que nadie aplicó el SECA: los estados miembros no reubicaron en un reparto de responsabilidad solidaria a la que estaban obligados según el artículo 80 del TFUE; Grecia e Italia incumplieron sus obligaciones según el Sistema de Dublín (sin duda exonerados de responsabilidad por su estado de necesidad) y los propios migrantes forzosos también faltaron a sus obligaciones de registrarse, identificarse y pedir silo (protección internacional) tan pronto como les fue posible una vez que entraban irregularmente en suelo extranjero.
Como corolario del caos que se produjo, hasta ocho fronteras internas de otros tantos Estados miembros de la UE se cerraron, utilizando para ello excepciones habilitadas por la propia normativa del espacio Schengen para supuestos de alteración grave del orden y la seguridad públicos. Las instituciones y los gobiernos se hicieron eco de la preocupación por las pérdidas que para la UE supone la reposición de fronteras internas4.
Por si pocos fueran los que presuntamente estaban vulnerando las normas, el Consejo Europeo de 17 y 18 de marzo de 2016, presenta el Acuerdo entre la UE y Turquía y su denominado Plan uno por uno. Un plan que dispone devolver a Turquía no solo inmigrantes que entraron en la UE irregularmente y no solicitan protección internacional sino, también, solicitantes de protección internacional cuyas solicitudes podrán ser inadmitidas a trámite por considerar que Turquía5 es, para dichas personas, un país seguro. La ilegalidad de dicho acuerdo ha sido denunciada, fundamentalmente, por las pocas garantías que Turquía aporta al concepto de país seguro (o país que asegura el respeto a los derechos humanos de la persona desprotegida y perseguida)6. En medio de esa cadena de despropósitos, el 6 de abril de 2016 la Comisión presenta una Comunicación denominada Hacia una reforma del Sistema Europeo Común de Asilo (SECA) y cómo potenciar las vías legales hacia Europa. La comunicación abre la discusión para un nuevo SECA reconociendo el fracaso del Sistema Común de Asilo vigente. Tan solo un mes después de dicha Comunicación, la Comisión propone la modificación del denominado Sistema de Dublín7.
La Exposición de Motivos de la propuesta insiste en que el criterio de país de primera entrada debe mantenerse como principal criterio de responsabilidad para el examen de las solicitudes de protección internacional; asimismo, rechaza atender a las preferencias de los solicitantes en cuanto al Estado miembro de destino. Además, sólo si un Estado miembro recibe más del 150% de su capacidad, la Comisión propone utilizar una llave de distribución de ese exceso de solicitudes entre el resto de los Estados miembros que no hayan alcanzado el 100% de su cuota. La propuesta de nuevo Reglamento basa la cuota de cada Estado miembro en su respectivo PIB y en el tamaño de su población.
Pero la propuesta de reforma del Reglamento de Dublín contiene, en mi opinión, varios errores de base que deberían subsanarse si no queremos que la UE tropiece de nuevo con la misma piedra.
En primer lugar, la propuesta de reforma del sistema continúa castigando a los Estados miembros de primera entrada de solicitantes de asilo y lo hace conscientemente ya que en su Exposición de Motivos insiste en que dicho criterio provocará que los Estados miembros de primera entrada de los solicitantes de asilo se esfuercen por controlar debidamente su frontera externa. Sin embargo, esta intención no se compadece con el Artículo 80 del TFUE que obliga al reparto responsable y solidario de los solicitantes de protección cuando algún Estado miembro queda sobrepasado en su capacidad de acogida y, por otra, tampoco es coherente con la obligación que tienen todos los Estados miembros, según el propio SECA, de permitir la entrada ilegal de quienes estén en riesgo de refoulement.
Además, ¿no propone la propia UE en su normativa de control de frontera externa que los esfuerzos sean conjuntos y ayudados por las propias agencias de la UE? ¿Por qué, entonces, penalizar a determinados miembros del club?
Asimismo, ¿por qué la de llave de distribución para los casos en los que un determinado sistema nacional de asilo se colapse por exceso en el número de solicitudes, ha de activarse cuando un determinado Estado rebasa el 150%de su capacidad? ¿No sería más justo comenzar la redistribución cuando se alcanzara el 100% de dicha capacidad?
Por fin, la pregunta, quizá, más importante: si la reforma del Sistema de Dublín pretende evitar los llamados movimientos secundarios (que los solicitantes eludan ilegalmente el Estado miembro asignado e intenten establecerse irregularmente en otro Estado miembro); ¿por qué es una llave ciega? ¿Acaso no beneficia a los solicitantes y a los estados llevar a cabo una distribución de las personas que sea compatible con mayores probabilidades de una futura integración? Los expertos, por contraste, insisten en que la distribución de los solicitantes obedezca a características objetivas de los solicitantes: vínculos culturales, lingüísticos, familiares en sentido amplio, anteriores trabajos o estudios o incluso amigos que les puedan sponsorizar y ayudar en su futura integración.
La necesidad de sustentar la reforma del SECA en un sistema de distribución para los nuevos vecinos razonable y acorde con su futura integración en la sociedad de destino es la clave de bóveda para que el Sistema Europeo Común de Asilo funcione a medio y largo plazo8.
Naturalmente, junto a dichos criterios han de revisarse muchas otras normas que no han funcionado bien y, especialmente, reforzar en medios competenciales y materiales a la EASO (Oficina Europea de Apoyo al Asilo) como medio para que el Sistema Común pase a ser una realidad plausible y que los solicitantes de protección encuentren en todos los estados miembros la misma calidad, cantidad y calidez en la protección que se les reconozca. Por fin, para facilitar la gestión de un nuevo SECA, los estados miembros deberían ceder más competencias a la UE en materia de asilo, en la confianza del control judicial del TJUE y siempre, además, del control jurisprudencial del TEDH (ya que muchos de los derechos reconocidos por el SECA son derechos garantizados por el CEDH).
Por CRISTINA GORTÁZAR
BILIOGRAFÍA
1. Eurostat, Decisions on asylum applications, Eurostat Statistics Explained, 2 de marzo de 2016. Disponible en http://bit.ly/1xHP3Yh, última consulta 26 de septiembre de 2016. 2. Id.
3. OIM, 16 de septiembre de 2016 (disponible en: www.iom.int ,última consulta, 27 de septiembre de 2016).
4. COM (2016) 120 final Comunicación de la comisión al parlamento europeo, al Consejo Europeo y al Consejo Restablecer Schengen, Bruselas, 4.3.2016: “Restablecer el espacio Schengen, sin controles en las fronteras interiores”.
5. Sobre la extraña naturaleza jurídica de dicho acuerdo, véase: CORDEN, O. Accord politique ou juridique : Quelle est la nature du “machin” conclu entre l’UE et la Turquie en matière d’asile?, Jun 2016 http://bit.ly/1U4MVEt (página visitada por última vez el 4 de noviembre de 2016).
6. Inter alia, GORTÁZAR ROTAECHE, C.J. Sin que a la bella. culta y civilizada Europa se le altere el gesto. El Diario.es, 16de marzo de 2016.
7. Véase la propuesta de Dublín IV: Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an application for international protection lodged in one of the Member States by a third-country national or a stateless person (recast) Brussels, 4.5.2016 COM (2016) 270 final 2016/0133 (COD).
8. DI FILIPPO, M. Dublin ‘reloaded’ or time for ambitious pragmatism? October 2016. http://bit.ly/2gGM3DO (última visita 5 de noviembre de 2016)
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